宁波公共文化服务绩效评估的探索和思考
发布时间:2018-03-27 字体:[][][]
分享到:

公共文化服务绩效评估, 是指运用科学合理的评估方法, 对公共文化服务机构、内容、过程、效果等进行单一方面或综合方面的评估, 以反映一个地区的公共文化服务的基本状况。它是社会公共文化服务体系建设的重要组成部分。本文通过对宁波公共文化服务绩效评估现状的分析, 指出目前宁波在实施公共服务绩效评估面临的局限和难点, 并结合国内先进城市的成功经验提出促进宁波做好公共文化服务绩效评估工作的对策建议。


公共文化服务绩效评估的发展背景与意义

公共文化服务绩效评估的提出

2005 年, 党的十六届五中全会公报提出, 要逐步构建覆盖全社会、惠及全民的比较完备的公共文化服务体系。这是在中央重要文件中首次正式提出“公共文化服务”。2006 年, 《国家“十一五” 时期文化发展规划纲要》在沿用“公共文化服务” 这一提法的基础上, 明确提出要推进公共文化绩效考评工作。这不仅标志着公共文化绩效评估从此有了政策依据, 同时也说明了公共文化服务绩效评估一直都是公共文化服务体系建设的重要组成部分。

进入“十二五” 时期, 公共文化服务绩效评估得到进一步关注和重视。相应地, 对于公共文化服务绩效工作的认识也进一步具体化。在表述上, 更具有针对性和操作性。同时, 在实践操作上, 以公共文化服务标准化试点工作开展为标志, 开始鼓励在全国范围内进行探索。

公共文化服务绩效评估的意义

1. 构建现代公共文化服务体系的题中之义。构建现代公共文化服务体系, 是保障和改善民生的重要举措, 是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求, 是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重大任务。《关于加快构建现代公共文化服务体系建设的意见》提出“到2020 年,基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”。从内容上讲,现代公共文化服务体系涵盖了公共文化设施体系、公共文化服务政策法规体系、公共文化服务资金保障体系、公共文化服务供给体系、公共文化服务队伍建设体系、公共文化服务监督管理体系和公共文化服务绩效评估体系等几部分。

2. 促进政府投入效益最大化的必然选择。为推进公共文化服务体系建设, 国家投入了大量人力、物力、财力。据初步核算, “十一五” 以来, 我国文化事业费持续快速增长, 增长速度保持在18%以上的较高水平。2007 年全国人均文化事业费为15.06 元,2013 年已经增加到35.86 元。“十二五” 期间, 文化投入的年均增幅达到40%左右。 而如此巨大的投入是否能够发挥出预期的效果与作用, 就需要进行评估。评估通过对投入和产出的结构和有效性分析,使政府公共文化服务投入更加科学。

3. 保障公民文化权益的有效途径。以人为本是一切公共服务的核心原则, 构建公共文化服务体系更是建立在最广泛人民群众需求基础之上的, 其根本目标就是有效整合文化资源, 进行有效配置和再分配,以此来维护好、发展好、实现好广大人民群众的基本文化权益, 从而进一步保障公众的基本文化利益, 让人民群众共享文化发展成果。公共文化服务的绩效评估活动基本作用就在于从数量上和质量上评估公共文化服务机构的职能和服务效果, 促进文化资源的优化配置, 丰富公共文化产品的供给, 并进一步推动公共文化服务的均衡化、标准化发展。

4. 这是加强政府绩效评估的重要内容。随着新公共管理运动的兴起与发展, 服务型政府建设成为政府职能转型的重要方向。在公共行政实践中, 绩效评估对于公共管理的发展已经产生了积极有效的推动作用, 成为公共部门完善机制、改进管理、提高效能的重要工具。当前, 文化建设己经成为民心工程、民生工程, 与人民群众生活息息相关, 公共文化服务现在越来越成为政府提供公共产品、服务, 发挥公共服务职能作用的重要组成部分。因此, 对公共文化服务开展绩效评估, 是政府绩效评估的一个重要组成内容。


宁波公共文化服务绩效评估现状

当前, 涉及宁波公共文化服务绩效评估的种类约有十余项(详见表1)。

微信截图_20180327214038.png

从宁波公共文化服务绩效评估现状来看, 主要有如下几个特征。

从历史发展看, 公共文化服务绩效评估已经从初期的被动式评估进入自主探索的主动式评估

宁波市的公共文化服务绩效评估实践主要可分为两个不同的发展阶段: 第一阶段, 即上世纪90 年代到2007 年。这一时期, 主要是按照要求完成国家级层面的评估为主, 这些评估主要出自文化部、国家文物局等, 还未能结合区域实际进行市级层面的自主探索。第二阶段, 即2008 年起至今, 以“宁波市公共文化服务群众满意度” 评估为标志, 宁波开启了市级层面的公共文化服务绩效评估实践, 尤其是“十二五” 以来, 市级层面的评估探索实践不断涌现, 在评估类型、评估模式上都进行了较为积极的探索, 使公共文化服务绩效评估种类和层级更为丰富多样, 为“十三五” 时期更具针对性地完善公共文化服务绩效评估打下了良好基础。

从横向对比看, 宁波公共文化服务绩效评估有待于进一步推进

北京、上海、深圳在国内公共文化服务绩效评估方面属于领先者, 已经形成了符合地方实际、具有较大影响力的绩效评估体系。杭州、苏州等地区在近几年也展开了积极探索。这些地区也是目前国内公共文化服务开展较好的地区。相比较而言, 虽然宁波的公共文化服务总体水平较高, 但在推进具有地方特色的公共文化服务绩效评估上力度还有所欠缺。

从评估指向看, 类型较为丰富

1. 综合性评估。如国家公共文化服务体系示范区(项目) 创建标准、浙江省基层公共文化服务评估、宁波市文化发展指数(CDI) 评估等, 评估范围比较广泛, 涵盖了公共文化服务的多个方面, 有的不仅仅指公共文化服务体系, 还扩展到文化发展的总体评估。

2. 针对公共文化服务机构的评估。如图书馆、文化馆、博物馆等评估, 这类评估具有具体的指向,在数据的可获得性上也较好, 因此, 这是目前公共文化服务评估中发展最为完善且争议较少的一类评估。

3. 针对公共文化活动项目的评估。如宁波“天然舞台” 配送计划观众满意度评估, 这类评估活动针对具体文化活动, 易于集中开展, 评估指标选择也相对容易, 具有较强的可操作性。

宁波公共文化服务绩效评估面临的主要难点

经过近十年的不断发展和改善, 宁波公共文化服务绩效评估取得了一些成绩, 形成了一些有效的做法和经验, 但同时也存在一些局限和难点。

❶ 绩效评估的适用性有限

公共文化服务体系是由大量门类综合而成的, 所以绩效评估的对象非常广泛。从宏观上看, 包括公共图书馆、数字图书馆、博物馆、文化馆、社区文化活动中心等部门, 由于各个部门具有各自不同的构架、格局、文化产品及服务方式, 很难以同一个绩效评估体系去涵盖这些丰富的评估客体。从微观层面看, 涉及具体的文化产品、内容或具体的组织机构, 包括对图书馆、博物馆、文化馆等的数字资源、电子资源或实体产品的评估, 对其服务、知识管理、咨询团队的评估; 对图书馆或博物馆工作人员的评估等。所以,单个绩效评估很难综合反映出公共文化服务的各个方面。

绩效评估的制度化、规范化保障有待推进

主要表现在如下方面: 一是当前绩效评估工作基本上处在地方政府自发、半自发状态, 缺乏相应法律和制度作保障, 缺乏激励机制和常态机制; 二是许多评估属于临时行为, 缺乏连续性; 三是多以官方评估为主, 在评估主体的建设上缺少多方位、多层次、多角度考虑, 导致被评估对象更多地把评估视作考核和负担。

绩效评估的科学性、专业性有待提高

绩效评估需要建立一个评价模型和方法对被评估对象进行计算和分析, 科学地分析投入产出的关系。但现实中, 绩效评估较易受到评估方法、评估人员、评估数据等主客观因素影响。其一, 在评估方法上,国内目前采用的主要评估方法有层次分析法、平衡计分卡、数据包络分析(DEA)、模糊评价法、关键绩效指标等, 但上述方法在实行和操作上都有一定的难度, 需要评估者有一定的专业功底和理论素养; 其二, 在数据采集上, 公共文化服务中的一些内容难以直接用数据准确量化, 因此在数据的完备性上除了图书馆相对较好外, 其他方面的评估数据一定程度上存在着难以获得或者科学性有待验证等问题; 其三, 在指标体系构建上, 不仅要综合考虑指标的代表性、可获得性等因素, 同时也涉及到统计学、管理学、概率论、数学模型等自然科学及行政学、法学、人文科学等多领域多学科的知识。

绩效评估结果的应用性有待推广

公共文化服务绩效评估应该具有以下四个功能:一是辅助计划与决策。通过绩效评估为后续的投入或管理活动提供决策咨询支持。二是监测实施运行工作。公共文化服务体系进入实施阶段后, 需要对各项执行情况进行监测, 绩效评估为监控提供一个有效的信息渠道。三是预测判断及资源优化。通过评估预测判断公共文化服务未来的发展状况, 同时, 也为科学配置文化资源指明方向。四是激励约束与管理。以公共文化服务的绩效评估结果为基础, 改进相应的激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制, 为提高管理效果、指导决策提供科学有效的思路和工具。但目前的绩效评估结果较多的是作为一个参考, 还缺乏实质性的应用, 对于工作推动还没有显著效果。究其原因: 其一是各方对于绩效评估作用的认识还停留在可有可无的状态, 没有充分认识到绩效评估的功能意义所在; 其二是当前评估体系尚不完善, 在真实反映实际情况上还不是十分到位, 影响了评估结果的可信度、真实度。

促进宁波公共文化服务绩效评估的对策建议

现代公共文化服务蓬勃兴起的大好形势对绩效考评工作提出了全新的任务, 要求我们对当前的公共文化服务绩效评估工作重新审视, 补好短板, 将绩效考评提升到更高的一个层次, 以不断契合宁波的公共文化服务的现代化转型需求。

在评估类型上, 要同步推进综合性和分类化评估, 不断完善绩效评估指标体系

1. 建立完善综合性的公共文化服务绩效评估指标体系。一是充分立足于《国家公共文化服务体系示范区(项目) 创建标准》(东部)、《浙江省基层公共文化服务评估》和《浙江省文化发展指数评估》的综合性指标, 使评估指标与已有的实践有良好的承接关系和对应关系; 二是根据宁波《关于加快构建现代公共文化服务体系建设的意见》所提出的新要求、新目标, 融入宁波基本公共文化服务标准和保障标准的主要内容指向, 以体现宁波公共文化服务的地域特色; 三是增加宁波公共文化服务智能化、数字化内容的评估指标, 以更好体现公共文化服务信息化发展的趋势。

2. 建立完善分类化的绩效评估指标体系。目前宁波文化馆、图书馆、博物馆等大型公共文化设施评估比较完善, 下一步着重要加强的是以下几类评估:一是城市社区的公共文化服务评估, 可借鉴上海社区文化活动中心绩效评估的相关经验, 围绕宁波的社区文化建设状况, 建立宁波城市社区公共文化服务绩效评估指标, 不断完善基层公共文化服务; 二是大型公共文化活动类的绩效评估, 主要围绕“市民文化艺术节”、“阿拉音乐节”、“万场电影千场戏剧进农村活动” 等重大公共文化活动设立相应的评估指标; 三是针对公共文化薄弱环节加强绩效评估。

在评估主体上, 要以多元化为导向, 不断形成开放型评估体系

1. 充分发挥政府主导作用。政府的主导作用主要体现如下几个方面: 一是制定科学的公共文化服务绩效评估目标; 二是建立内外评估相结合的科学评估机制; 三是建立公开的公共文化服务信息机制并及时主动向其他评估主体提供相关信息; 四是完善绩效评估的支持系统, 如资金投入、队伍建设、统计监测等。

2. 积极引入专业评估机构。专业评估机构主要是指那些由政策制定和执行者之外的、具有较高专业评估能力的人员组成的、以从事公共政策绩效评估活动作为主要工作内容并能运用科学的评估理论和技术对公共政策绩效进行评估的专业组织, 主要包括营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司等[2]。

3. 不断扩大社会公众的参与度。社会公众是公共文化服务的直接接受者, 要通过书面问卷调查、网上调查等形式加强对公众文化需求情况的了解和调查, 探索居民对公共文化服务的评价与“文化消费券” 奖励的连通机制, 建立市场性文化产品消费补贴与公共文化产品评价的连接渠道, 引导居民主动地参与公共文化服务绩效的评估。

❸ 在评估结果上, 要完善绩效评估结果反馈和运用机制, 充分发挥绩效评估的导向、激励和约束作用

1. 积极促进评估结果的多样化发布。评估结果不仅可通过评估主题报告的形式反馈给各级公共文化服务机构或上级主管机构, 也可以通过生成网页报告、年度统计等形式在宁波文化类的公众微博、微信、网站上进行公开, 还可以通过召开工作总结会议、新闻发布会等形式向社会和媒体介绍绩效评估过程、发布绩效评估结果等, 让公众进行查阅和监督。

2. 不断加强评估结果跟踪。根据评估结果, 查漏补缺, 做出相应反馈, 对于某些不达标的指标, 要限期整改或督促相关责任部门明确整改的时间表。对获得较好绩效评估结果的公共文化服务机构给予表扬。同时, 评估结果要与公共文化服务建设考核挂钩, 切实把公共文化服务建设成效作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作业绩的重要内容。

3. 加强对评估过程自身的总结。提炼评估过程中的经验举措, 分析存在的不足和问题, 明确改进的方向和措施, 为开展和完善下一次的评估实践提供指导。

❹ 在评估保障上, 要具备全局眼光和战略思维, 加强绩效评估的长效化建设

1. 加快绩效评估的法制化建设。下一步可探索制定《宁波公共文化服务保障法》, 其中明确公共文化服务绩效评估的必要性及重点内容, 使公共文化服务绩效评估真正做到有法可依、有法必依。

2. 完善绩效评估的数据平台。公共文化服务绩效评估需要涉及大量的基础数据, 但就目前宁波公共文化绩效评估实践来看, 统计数据的丰富性、公开性及可获得性仍然十分欠缺。因此要进一步重视公共文化服务活动中产生的所有数据, 尤其是投入、产出和效果情况等方面数据, 从上到下建立一个统一规范的数据管理平台, 按季度填报, 并进行动态调整。同时委托第三方选择若干有代表性的公共文化服务场所(图书馆、文化馆、博物馆、社区文化活动中心等)、家庭、市民等, 定期采集参与公共文化服务的行为数据和对公共文化服务的评价数据, 为公共文化服务绩效评估活动提供充足的数据支持。

3. 形成绩效评估的管理系统。包括制定相应的绩效战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告等。绩效战略规划要明确公共文化的功能、总体目标、实现途径和评估方法; 年度绩效计划涉及建立绩效目标、建立绩效评估指标体系和进行框架比较等更为具体的内容; 年度绩效报告则是对绩效目标实现情况的综述。

  

  作者:宁波市社科院文化研究所,张英


快捷服务区