宁波乡镇(街道)党委整体功能发挥探究
发布时间:2018-06-21访问次数: 信息来源:宁波经济(三江论坛) 字号:[][][]
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一、乡镇(街道) 党委功能发挥是一项系统工程

(一) 整体与部分辩证统一

整体与部分是唯物辩证法的一对重要范畴, “整体” 就是一个系统的有机整体, “部分” 就是系统的组成元素。对于整体的某些性质和量度来说, 整体等于部分之和, 这是一种“加和关系”, 反映了整体与部分之间存在的质的承续关系和量的守恒。同时, 整体出现了组成部分所没有的新的性质、功能和规律,而又丧失了其组成部分所具有的某些性质、功能和规律性, 这是一种“非加和关系”, 反映了整体与部分之间存在的质的区别性和结构与功能的不守恒。系统工程要求从整体的特性、功能的目标出发去认识和规划各个组成部分, 协调好部分与整体的关系, 既保证整体最优化, 又适当照顾部分的相对独立性。

乡镇(街道) 党委整体功能可视作一个“整体”,其班子成员的职能就是“部分”。根据党章和地方政府组织法的规定, 乡镇(街道) 党委是乡镇(街道)各种组织和各项工作的领导核心。由此, 发挥乡镇(街道) 党委的整体功能可视为通过党委班子成员领导乡镇(街道) 的党的组织、政府组织、人大组织和社会组织, 发挥“加和” 功能, 合力实现加强党的建设、服务经济发展、领导社会治理、组织公共服务。这项系统工程本质上是人的实践活动在社会时空上的体现, 立足社会时空坐标来审视, 才能更清晰考察乡镇(街道) 党委整体功能发挥的成效。

(二) 在社会空间上发挥“加和” 功能

社会空间是指人类实践活动生成的生存、发展区域。社会空间是衡量人类对自然的占有规模以及人类社会联系和发展程度的特殊尺度, 其内在结构的分布及其运动方式是否合理, 直接影响社会的发展。乡镇(街道) 的地理环境已经确定, 只能通过内涵增长即依靠内在社会各部分的合理运作来实现社会的进步。整体的功能与特性归根结底是来自部分之间的相互作用和相互关系, 乡镇(街道) 党委班子成员带领党的组织、政府组织、人大组织和社会组织, 以良性与协调的方式运行, 发挥其各自职能, 决定了“加和” 的实际效能。

(三) 在社会时间上体现“非加和” 功能

社会时间是指人类实践活动生成的过程、顺序和间隔的长短, 可分为历法时间和历史时间两部分。历法时间是以自然界物质运动作为参照系来量度历史进程的尺度, 反映人类活动与外部环境的关系。历史时间是以历史主体的活动为参照系主观整合客观历史进程, 揭示的是主体的活动与历史之间的内在关系。社会时间使人的活动得以延续, 由此推动社会进化并表征社会进步和发展的状况。

作为乡镇(街道) 实践活动存在形式的社会时间, 并非均匀流逝, 其存在和演化方式不能简单地用历法时间来界定,而是伴随着社会的发展或变快变慢,或延长缩短,只有将其放置于社会历史中,才能揭示其内在本质。透过社会的时间维度,才可以纵观乡镇(街道)党委在加强党的建设、服务经济发展、领导社会治理、组织公共服务等“非加和”功能上的作为。

二、从宁波乡镇(街道)党委功能发挥中审视问题

(一) 忽视社会实践发展规律, 见物不见人, 党委功能发挥缺乏整体性有的乡镇(街道) 党委在功能发挥中, 常常忽视对整体性趋势规律的把握, 见物不见人, 自觉不自觉地做了许多妨碍社会良性运行的事。

1. 发展工作片面。GDP 增速竞争导致有的乡镇(街道) 党委过分关注短期GDP 增速, 在招商引资的冲动下, 贪多求快, 导致产能过剩、生态环境破坏。有的热衷于“形象工程”, 还直接参与经济项目, 以致政府负债过重。工作方法上也远达不到服务辖区企业和投资者的规范要求, 社会治理、公共服务职能更是被挤到边远位置。

2. 党群关系疏远。社会关系变成了利益关系,党群关系物质化。一些乡镇(街道) 政企合作密切,促进了经济增长, 也带来了不正之风。有的党委书记长期在经济部门工作, 缺乏党建工作思路和办法, 用给钱给物代替思想工作; 有的基层党组织作用弱化虚化, 片面强调社会组织的自主性, 群众思想处于放任自流状态。

3. 人身改造物化。把社会的发展等同于人本身的发展,以物的占有为中介和基础,影响和制约了人的全面发展。有的党员干部觉得提拔机会太少, 不惜受贿,追求短期个人经济利益。有的群众以个人利益标准评价个人与基层政权组织的关系, 引发干群矛盾。

(二) 忽视社会空间发展规律, 顾此失彼, 党委功能发挥缺乏协调性有些乡镇(街道) 党委功能发挥中, 常常忽视对社会空间协调一致规律的把握, 顾此失彼, 难以发挥党委的整体功能。

1. 协调意愿不强。乡镇(街道) 责任大职权少,事情冗杂, 党委、人大、政府职能不好分家, 也难分开。为了提高行动效率和动员能力, 乡镇(街道) 党委“总揽全局、协调各方” 常常变成“包揽全局、命令各方”。有的乡镇(街道) 党委权力过分集中, 把纯属政府部门职权范围内的事项拿到党委会研究决定; 有些乡镇(街道) 人大主任是乡镇(街道) 党委书记兼任, 人大会往往开成工作会。

2. 协调依据不足。党内法规规定了乡镇(街道)党委的责任, 但没有规定履行这些职责的权力, 不少党员干部把党的政策等同于公共政策, 习惯于由党组织制定政策,颁发文件。有的乡镇(街道)为了解决某一阶段的突出问题, 或推进某一方面的工作, 如解决征地、违建、环境污染等问题, 还自订一些土政策。

3. 协调方式不当。有些乡镇(街道)党委对一些须经乡镇(街道) 人大讨论通过方能拍板定案的重大事情,不是按照法定程序进行,而是要求党员人民代表遵照党内服从的原则, 强行通过党委的意见。有的乡镇(街道)党委在村(社区)一级选举中,以加强党的领导为名,操纵和干预选举工作,破坏基层民主政治建设。

(三) 忽视社会时间发展规律, 急功近利, 党委功能发挥缺乏可持续性有些乡镇(街道) 党委在功能发挥中, 常常忽视对社会时间适度分配规律的把握, 急功近利, 许多工作难以持续见效。

1. 班子调整频繁。对乡镇(街道) 党委书记的选用比较严格, 注重选好配强, 但调整调动较为频繁。全市153 个乡镇( 街道) 党委书记岗位, 在2010—2016 年间, 干满五年任期的仅38 人, 占24.8%, 不到四分之一; 干满四年的也只有53 人, 占34.6%, 三分之一略强。

2. 工作策略短视。有的乡镇(街道) 党委存在着“干完这届管不了下届” 的思想, 决策缺少长远发展观念, 导致各种短期行为; 有的干部短期地看待和处理复杂局面, 以致事态向恶性方向发展, 演化成群体性、突发性事件。

3. 生态意识淡薄。一些乡镇(街道) 党委领导力、掌控力不强, 在经济生态上, 对狭小封闭的小工业方式无能为力, 难以引领升级做强; 在政治生态上, 对干部任用资源错配, 激发不起工作激情和创新精神; 在文化生态上, 有的地方宗族势力干扰政务,滋生社会戾气等。

三、进一步发挥乡镇(街道) 党委整体功能的对策思路

(一) 区县(市) 党委要顺应社会时空的变革,把握新常态, 加强乡镇(街道) 党委执政能力建设宁波是我国市场经济先发地区, 进入经济发展新常态后, 就应该强调“适度的可持续性发展才是硬道理”。随着新型城镇化的推进, 城乡空间上的“大圈”正逐渐变成时间上的“小圈”, 社会时空转变节奏明显加快, 尤其人口超十万、GDP 超百亿元、财政收入超十亿元的乡镇(街道) 已不少见, 治理难度实质上与“治郡县” 无异。作为乡镇(街道) 党委的上级组织, 区县(市) 党委注重适度的时空调控十分紧要。把握社会时空, 必须明天时而乘之, 察地利而据之, 得人和而用之, 力求天、地、人三才交合。

1. 提升乡镇(街道) 党委班子成员的职业能力。截至2016 年底, 宁波乡镇(街道) 完成了新一轮行政体制改革。85 个乡镇全部完成了党委换届, 党委班子具有现代产业发展、生态环保和电子商务等专业背景的占35.8%, 其中从经历一线岗位磨炼的干部中选配214 人, 专业素质明显提升。下一步要切实提升党委依法办事的执行力, 按照忠诚干净担当是德、求真务实是能、经验历练是才的规律, 加强班子成员职业能力培训, 推进从素质培训向素质与能力培训相结合转变, 提高服务发展的能力、改革创新的能力、依法办事的能力、化解矛盾的能力、带领群众的能力。

2. 提高乡镇(街道) 党委的调控力。实现从注重人的能力到注重体制的能力的转变。区县(市) 党委要明确不同乡镇(街道) 功能定位, 实行分类管理, 确保乡镇(街道) 党委责权利相统一、人财事相配套, 从制度上给予乡镇(街道) 较为充裕的财力,逐步淡化其经济发展主体责任, 将工作重心转移到基层建设、社会治理、公共服务、发展保障等职能上来, 并在安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动和社会保障等方面, 切实解决职责交叉, 权责不一致的问题。

3. 引入第三方对乡镇(街道) 党委评价激励。除了上级部门的目标考核, 还应当引入第三方, 积极有序开展专业化、社会化的职业水平评价, 着力解决激励不够和约束不够同时并存的状况。这种评价需要从执政的效果上考察, 并不主要在于乡镇(街道) 党委管了多少事、做了多少事、取得了多少的实际成果, 而重要的在于其是否端正了自己的行为角色, 是否正确履行好了自己的职能, 群众的支持度和认同性如何, 其最终指向社会的良性运行与协调发展。

(二) 乡镇(街道) 党委要理顺社会空间的关系,干在实处, 发挥统筹协调的组织优势乡镇(街道) 从性质上说是区域性社会共同体,是公共权威衰减和横向网络生长的社会空间。党委发挥核心领导作用, 就是要正确处理好空间维度上社会各个要素之间的关系, 高度关注政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织发展变化的特点, 加强指导和管理, 使各类基层组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事, 既种好自留地、管好责任田, 又唱好群英会、打好合力牌。

1. 支持和保证政府依法行政。科学界定新时期乡镇政府职能, 督促政府严格依法行政、依法办事,加快推进乡镇法治政府建设。党委对政府的领导,主要通过间接方式完成, 不去直接干预政府的内部事务。但关系全局的重大决策, 应由政府主要负责人提交党委会讨论决定, 决策后由政府组织实施, 切实把管理国家和社会的具体职能和权力还给政府。党委要克服把党领导一切混为包揽一切、管理一切的倾向, 把党领导一切与行政首长负责制辩证统一起来,重决策, 轻管事; 重监督, 轻管施; 重管人, 轻管物。

2. 切实发挥人大职能。加强乡镇(街道) 人大工作规范化建设, 支持人大依法履行职能, 实现党的依法执政与人大依法行权的统一, 不能干预或代替其履行职能。正确地发挥党员人民代表的作用, 实现既加强党的领导又促进人大自身建设的途径。支持和保证人大行使人事任免权, 自觉接受人大监督。

3. 引领社会组织共同“善治”。在党与社会之间建立一种制度性关系, 为社会中各种组织提供成长空间, 培育扶强人民团体、新经济组织和新社会组织,同政府合作, 解决公共问题, 处理公共事务, 充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的积极作用, 共同使公共利益最大化, 实现社会管理过程和管理活动的“善治”。

(三) 乡镇(街道) 党委要把握社会时间的时机,走在前列, 担当时代责任乡镇(街道) 党委的职能, 在计划经济时代主要是执行职能, 改革开放以来主要是领导乡镇经济发展, 当前和今后则主要是社会化服务。当前, 宁波被国家定位为“一带一路” 战略支点、长江经济带的龙头龙眼、长三角城市群中的宁波都市圈核心城市, 这是又一次新的历史机遇。乡镇(街道) 党委必须明确自己所处的社会时空坐标, 树立“增促社会进步, 减缩社会代价” 的深层理念, 着重处理时间维度上过去与现在、惯性与阵痛、完成和目标的关系, 按照市场经济的基本要求转变经济管理的职能, 把着力点放在促进市场发育和营造良好环境上, 将重心转移到社会治理方面, 在各种社会事务中起引领示范作用。

1. 担负起政治引领的责任。政治功能是乡镇(街道) 党委的基本功能, 其领导核心作用, 最重要的也是体现在政治引领上。首要的是结合本地实际明确战略目标、制定科学规划, 通过价值引领, 超越过度依赖政权力量展现政治领导力的传统方式, 以民主的方式展现基层党的政治影响力, 最大限度地凝聚维护改革发展稳定的正能量。其次要将优秀党员推荐或选拔进党组织和各类自治组织、社会组织中, 在为人民群众服务中体现党委的领导力。

2. 担负起改革落地的责任。在发展思维范式上,实现从通过发展为人民谋利益转向根据人民的需要谋发展上来, 从以管理为主要环节的工作模式转换到以服务为中心的轨道上来, 通过建立党员参与决策的调查机制、专家论证和征询意见机制、公开透明的党务运行机制等, 完善党委依法决策机制, 讨论决定本乡镇(街道)经济社会发展中的重大问题,将中央全面深化改革的一项项改革措施落地生根。建立“亲”“清”新型政商关系,完成政商关系升级,变“群众跑腿”为“信息跑路”,让企业和群众好办事,不添堵。

3. 担负起以身示范的责任。党委班子成员要树立正确的人生目标, 善于正确处理国家利益和地方利益的关系, 正确处理政府、社会和市场的关系, 切实提高科技素质和业务本领, 发扬务实、苦干、奉献的精神和作风, 在带领群众调整产业结构中既会做给群众看, 也能带着群众干; 在“五水共治” “三改一拆” “四边三化” 等群众切身利益工作方面, 发挥示范引领作用; 在抵制以权谋私等歪风邪气方面, 敢于挺身而出。同时, 要加强基层服务型党组织建设, 组织动员基层党员干部在一线实践中发挥模范带头作用, 增强农村基层党组织的向心力。


来源:摘编自《宁波乡镇(街道)党委整体功能发挥探究》,《宁波经济(三江论坛)》2018-3

作者:熊彬,宁波市社科院党建所


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