“分类治理、集群发展”:打造城市社区治理共同体
发布时间:2020-01-02访问次数: 信息来源:宁波日报 字号:[][][]
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编者按

党的十九届四中全会《决定》提出,要推动社会治理和服务重心向基层下移,建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体,构建基层社会治理新格局。城市社区是城市居民安居乐业的家园,是基层社会治理的基本单元,近年来,随着城市社区异质性和复杂性的不断增加,社区分类治理问题被提上议事日程。城市社区“分类治理、集群发展”是指在分类的基础上梳理不同类型社区的重点策略,推动相同类型社区协同发展,实现治理资源的供需精准匹配和共建共治共享。推进城市社区分类治理、集群发展,是新时代建设城市社区治理共同体、构建基层社会治理新格局的有益探索。

推进城市社区 “分类治理、集群发展”的思考

史斌,宁波市社科院社会发展研究所所长

一、分类治理、集群发展是城市社区治理现代化的必然趋势

分类治理、集群发展顺应社区分化趋势。近年来,随着住宅市场化程度的深化,城市社区的异质性和复杂性不断增加,城市社区分化不断加大的趋势日益明显,不同类型的社区(小区),不仅居住人群的年龄、职业特点不同,在基础设施、小区环境、物业管理等方面也存在着较大差异,单一化的治理模式越来越难以适应社区多元化的发展需求。传统的社区分类往往更侧重于社区事务(服务)分类,一般会根据事务或服务的不同性质,将社区事务(服务)分为社区行政事务、社区公共服务、社区自治事务等,在此基础上推进社区治理。然而,当前城市社区居民的需求越来越差异化和个性化,要满足更加精细的个性化需求,就必须采取小规模的弹性供给方式,这往往会造成供给规模的不经济。因此,在城市化进程加快,城市社区地域结构分化加强、新社会力量迅速成长等多种因素的综合影响下,不同类型的城市社区呈现出差异化的治理需求。推进城市社区的分类治理、集群发展,不仅能够适应社区居民更为个性化的服务需求,同时还能有效增加服务供给的规模性,顺应了社区整体分化的时代趋势。

分类治理、集群发展体现社区本质内涵。从德国社会学家滕尼斯提出“社区”概念的本意来看,社区所指的应该是具有共同价值取向的生活共同体。在实践中,萌发于20世纪90年代初的我国社区建设,主要是依托行政体制人为进行划分,在行政建制上,城市社区隶属于不同的街道进行管理,不同的社区既存在着行政隔阂的消极影响,又存在着各有侧重的治理重点。在现实中也有不少社区干部发现,在某一类社区非常好用的治理机制和服务手法,到另一个社区却全然不适用。由于不同社区的难点痛点不同,导致社工的工作方式方法也不尽相同。社区发生整体分化的趋势非常明显。推进城市社区分类、集群发展,能够在精准服务、彰显特色的基础上,打破固有的行政划分所造成的局限,人群特点和资源禀赋相近的社区往往具有相同或相近的难题,更倾向于采取“报团取暖”的方式来寻求解决方案,从而促进不同社区发展资源要素实现互动和协作,在更大范围、更高层次上打造共建共治共享的社区治理共同体。

分类治理、集群发展实现资源整合利用。经过近三十年的社区建设运动,基层社区正在成为越来越重要的社会治理单元,成为承担公共服务、社会治理和居民自治等多种职能的生活实体和区域利益逐步沉淀和集聚的主要场所。每个社区内部都有各自独特的资源禀赋和获取资源的独特渠道。推进城市社区分类治理、集群发展,不仅能够加强相同类型社区彼此之间的沟通联系,而且还将促进政府部门、社区社会组织、志愿服务团队、辖区单位、社区居民等各类组织和个体之间产生复杂的关系,形成一个“复杂适应系统”。在组织与组织、个体与个体、组织与个体之间相互作用和共同演进下,不同组织与个体所能运用的资源能得到更加充分的挖掘和利用,区域内社会资源能流动到每一个社会治理的“毛细血管”,并能得到有效利用,从而推动区域整体社会治理绩效得以提升。推进城市社区分类治理、集群发展,更有利于形成服务规模,增加区域内某个领域的资源整合共享利用,从而扩大社区治理的总体外部效应。

二、推进宁波城市社区分类治理、集群发展的建议举措

1.以满足居民需求为导向,是推进分类治理、集群发展的前提和基础

社区居民是社区治理的主体,但在实践中我们也经常会发现有不少社区存在着“政府在行动、社会无行动、居民不行动”问题,社区居民之所以在社区治理中存在参与率低、参与不均衡、参与效能不高、处于被动员状态等问题,与社区治理过程中对居民需求关注不够,未能有效激发社区治理的内生动力有关。

推进城市社区分类治理、集群发展,首先就是要有效识别和理清社区居民的真实需求。建议可以学习借鉴上海市静安区“社区分析工具量表”的经验做法,研发一套基于“全要素了解”和“全过程服务”价值理念、能够有效识别居民需求和社区问题、对社区各个方面都有针对性基本判断的社区分析量表,对社区居民的真实需求进行客观、准确地识别和梳理。其次要根据量表所反映的问题,进行社区的科学划分。传统的分类主要以房屋业态作为划分维度,这种分类有一定的科学依据,简便易行,也是实践中不少地区的首选,弊端是容易增加阶层隔离和群体歧视。建议根据量表所反映出的问题,借鉴美国城市社会学家提出的“三一六”社区分类理论,以社区认同感为核心,进行多维度交叉分类。最后要针对社区治理特点和问题的梳理,制定出相应的“治理清单”。各社区可根据所属类型选择对应的“治理清单”,并结合自身实际在不同维度上进行叠加、调整、优化和完善,形成更加符合自身特征的“复合型治理清单”,实现更有针对性的精准施策,满足社区居民更加精细化的服务需求。

2.以实现精细治理为目标,是开展分类治理、集群发展的重点和关键

习近平总书记在上海调研社区建设时指出,“城市管理应该像绣花一样精细”。推进分类治理的最终目的是针对广泛化、多元化和差异化的居民需求精准施策。实现社区治理精细化,是开展分类治理、集群发展的题中应有之义。

一是要大力推动资源供需精准对接。积极挖掘各种内在和外在的社区资源,包括党组织、驻区单位、群众团体等组织资源;社区党员、社区能人、社区志愿者等人力资源;政府公共资源、社会开放资源等阵地资源,等等。由区社区治理中心牵头,建立社区治理资源库和专家库,结合“治理清单”梳理出来的居民需求和社区问题,进行公共资源供需之间的有效匹配、精准对接和共建共享。二是要全力开展“全科社工”服务模式。“全科社工”服务模式是为解决社区定岗业务单一、办事效率低下问题的创新举措,旨在制定统一规范的工作流程和标准,实现“一窗办理、全科服务”。通过系统的业务和技能培训,使原先从事单一工作的社区社工全方位熟悉社区服务整条业务线,从“专职负责”走向“一人多岗,一专多能”。“全科社工”服务模式有利于简化居民办事流程,提升办事效率,提高居民满意度。同时还能将社区工作关注点置于基层,社工能抽出更多时间和精力为社区居民提供全面细致且具有针对性的服务,提升社区精细化治理水平。三是要积极发挥各类社会组织作用。社会组织在精准提供公共服务方面作用独特而明显。社区内的各类社会组织如志愿组织、慈善组织、社会福利组织、社区活动团体等,往往都是社区居民实现情感沟通、加强日常联系的主要媒介和渠道。发挥社会组织在社区治理中的作用,既能增进社区成员之间的横向联系和互助沟通,又能实现公共资源的充分调动和有效运用。

3.以创新协同机制为支撑,是落实分类治理、集群发展的依托和保障

集群是现代社会发展过程中出现的组织集聚业态。集群不仅存在于经济生产领域,也存在于社会服务领域。集群发展的优势在于整合同类资源,实现规模效应。如果说分类治理是集群发展的出发点,那么集群发展就是分类治理的落脚点。

创新集群发展协同机制,重点在于三个方面:一是创新信息互通机制。建立健全社区群信息共享平台,推动社区群范围内各社区信息主动上报、公开共享。建立健全社区群联席会议轮值主席制度,由轮值主席定期汇总重大信息,主动向街道和上级有关部门进行汇报。二是创新项目联动机制。同类型社区往往面临同类型的需求和难题。建议由社区治理中心牵头排摸每年度社区群项目需求,利用专家库和资源库优势,召开项目对接会。涉及跨区域的重大问题,则可以通过“开放空间”“居民说事”等形式,协调有关部门和单位,多方协商共同解决。三是创新成果共享机制。以社区群为单位,积极开展各类培训交流活动,定期开展联谊沙龙和互访互学,健全完善学习交流机制。定期召开社区群治理经验分享会,宣传推广优秀案例和先进典型,提升工作活力,营造良好氛围。

社区分类治理的地方经验与启示

孙肖波,宁波市社科院社会发展研究所

近年来,上海、长沙等城市以区为单位,先行探索了社区分类治理。通过精准对接、分类施策,破解社区治理难题,促进了社区治理向精细化、科学化不断升级,形成了各有特色的实践经验,对宁波社区治理实践具有一定的启示意义。

一、上海市长宁区:创新清单模式,有序推进分类治理

长宁区处于上海中心城区西部,所辖社区包含各档商品房、老洋房和涉外住宅等,探索社区分类治理较早。经过几年实践,已形成房屋类型合理区分、治理难点清晰梳理、公共服务精准配置、社区资源有效对接的治理格局,“居民区分类治理清单模式”在2019年获首届“中国城市治理创新奖”全国十佳优胜奖。

一是率先出台统筹文件,顶层设计分类治理。2015年,长宁区出台《关于推进居民区治理体系的分类指导意见》,形成从上到下一张“治理蓝图”。在摸排基础上将841个小区分为售后房类、商品房类、涉外类、老洋房类等四种类型(后增加动迁安置房类,共五种)。针对共性问题,开启区级层面协同合作模式,针对不同特质,则立足具体、分类指导,为不同类型居民区提供不同“钥匙”。

二是形成“三清单一攻略一导则”,有效指导分类治理。面向不同类型居民区,调研梳理形成问题需求、社会资源和公共服务“三张清单”,提炼编制、灵活运用“分类治理攻略”,强化督导,推动实施“分类治理导则”。各个街道还立足街道实际特点,推出富有特色的工作指南。

三是开展“十个一”工作,深化提升分类治理。2019年,长宁区以申创全国社区治理和服务创新实验区为契机,在原有实践基础上深化提升分类治理实践,重点开展“十个一”工作,包括形成一本分类治理工作指导手册、打造一批分类治理优秀居民区、建立一批分类治理实训基地、推广一批优秀社区工作法、挖掘一批社区治理能人、建立一支社区工作者督导员(师)队伍、举办一场分类治理论坛、开展一次分类治理全员培训、汇编一本分类治理优秀案例、汇编一本社会组织参与社区治理风采录。

长宁区实践的特色在于始终坚持“清单”式有序推进,通过较为完备的政策体系和制度安排,保障分类治理有所依循、工作方法普遍掌握。

二、长沙市雨花区:居民需求导向,激发社会组织活力

长沙市雨花区前身是长沙市郊区,目前既有城市核心区也有城郊接合部,具有专业市场多、交通站场多、流动人口多,防控范围大、治理难度大、维稳压力大“三多三大”特点。雨花区也是社区分类治理的先行区之一,在全国率先提出“以居民服务需求为导向的社区分类治理模式”,并获“全国社区治理十大创新成果提名奖”。

一是深入调研,精细掌握社区需求。为掌握不同类型社区居民服务需求的第一手资料,雨花区在2014年开展居民服务需求大调查,明确了依据不同社区居民诉求必须推行差异化服务和分类治理的基本思路。通过对回收的5800份有效问卷进行统计和梳理分析,细化确定了各类型社区的基本治理模式。

二是试点先行,总结经验、快速推开。2014年,雨花区围绕“培育社会组织、推进社区服务”实验主题,开展以需求为导向的社区分类治理模式试点工作,2015年4月在全区推开,将111个社区、35个按村运作的社区筹委会分为七类,即老旧城区型、单位型、新楼盘型、综合型、失地农民安置型、保障性住房型、商圈型,全面推行分类治理。

三是因类施治,引入不同社会组织。针对不同类型社区的需求特质,分别引入、培育和扶持不同领域的社会组织,引进不同专业的社工人才,提高服务针对性,也催生了众多社区特色服务品牌。如针对老旧城区型社区,引进“晴天就业援助中心”等公益类和互助类社会组织,提高居民自助互助能力。对失地农民安置型社区则引入“同心梦工厂”等帮助创业。

雨花区的特色在于突出发挥了社会组织在不同类型社区中的独特功能,通过灵活引入社会力量来实现以居民服务需求为导向的社区“个性化”分类治理。

城市社区“分类治理、集群发展” 的海曙实践

吴鹤立,宁波市海曙区民政局副局长

进入新时代,社区治理有更广阔的舞台,也需要更多的资源。行政区划调整后的海曙区,城乡社区类型更加多样化,彼此差异较大,单一的治理模式显然已经不适合发展需求,必须因地制宜,分类指导,寻求不同的治理路径,实现差异化发展;同时,单个社区不可能具备治理的全部要素和资源,整合利用社区内外部资源,实行集群发展成为必然选择。由此,海曙区开始探索“分类治理、集群发展”模式,致力于提高社区治理精细化水平、提升社区发展品质,在更深层次、更宽领域创造着社区治理“海曙样本”。

一、精准分类社区

根据某个标准将社区分类,因类施策推进社区治理。不同品类的社区根据各自的发展需求和资源特点,采取不同的治理措施,实施不同的项目,形成不同的品牌特色。比如,2013年至2016年,海曙区将近30个品牌社区被大致分为文化服务社区、养老服务社区、商业服务社区、商居混合社区等近10个类别。2019年开始,海曙区吸收借鉴国内先进城市的社区分类方法,结合本地实际加以完善,明确从房屋建筑形态、居民群体特征、社区发展资源等三个维度把社区分成11个典型类别。主要包括:按照建筑空间形态,分为老旧住宅社区、新建商品房社区、拆迁安置社区、商贸楼宇社区等4大类;按照社区居民主体构成特点,分为居家老龄社区、创业中青年社区、少儿成长社区等3大类;按照社区主要资源特色,分为文化底蕴型社区、公益志愿型社区、保障服务型社区和融合发展型社区等4大类。这三个维度的11个分类互不排斥,可以交叉叠加。这样,就能全面而精准地描述某个社区的特征。

二、抱团形成“社区群”

这是一个将“产业集群”概念应用于社区治理的说法,指不同社区由于发展需要而抱团形成“社区群”。各个社区通过资源共享实现共同发展,进而能融合形成社区治理共同体。2016年,海曙区全面推进基层党建“整街推进、整区提升”工程,着力打造基层治理、民生服务、公益组织等社区党建特色群和社区党建示范片,引领全区76个社区开启了联片发展的创新探索。目前,根据地域分布和发展实际,海曙区103个社区正在逐步形成25个“社区群”。每个社区群有8000至10000户居民,服务半径500至1000米。

三、实施清单式治理

社区分类之后,最关键的是梳理每个社区、每类小区的资源、人群和需求,并根据社区治理重点、难点,有针对性地列出3张“社区治理清单”:一张是“问题需求清单”,一张是“社区资源清单”,一张是“治理任务清单”。3张清单实际上就是社区治理的供需及其对接清单,不仅梳理社区需求和问题,也整合社区内外各种治理资源,更是精准匹配供需信息。海曙区采取三维度社区分类法,某个社区在确定分类时,既可选择某一维度某一类型,也可选择多个维度多个类型复合。因此,社区治理清单中既会有相对通用的“共性清单”,也会更多地出现由各个“共性清单”组合而成的“复合清单”,也就形成了该社区治理的“个性清单”。

四、“五协”“六联”集群机制

集群发展何以可能?海曙区通过制度创新,形成社区群内社区之间的发展协同和工作联动机制。“五协”机制包括:就近协同,就近抱团形成各具特色的社区群;自愿协议,各社区以自愿协议形式明确集群时限、目标、协作项目、权责利;轮值协商,建立社区群联席会,各社区负责人轮流担任会议主席;同步协作,群内各社区工作同步规划、实施、评议、考核;服务协办,通过居民事务联办通办,实现社区公共服务区域化。“六联”工作机制包括:问题联解、信息联通、资源联结、项目联动、队伍联建、成果联享,探索建立全区社区资源库,促进更多社区优势互补、资源共享、项目合作。


来源:摘编自《“分类治理、集群发展”:打造城市社区治理共同体》,《宁波日报》2019-12-19(8)

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